Miután lassan célegyenesbe ér Magyarország csatlakozása az Európai Uniós Ügyészség intézményéhez, egy pár szóban közzéteszem, amit érdemes tudni róla.
Az Európai Ügyészség (EPPO) joghatóságával kapcsolatos általános kérdések
Az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló uniós rendelet egyértelműen meghatározza annak joghatóságát, kimondva, hogy az EPPO csak olyan bűncselekményekkel kapcsolatban járhat el, amelyeket azon uniós tagállamok területén követtek el, amelyek e megerősített együttműködési rendszer részévé váltak (2. cikk (1) bekezdés, 22. és 23. cikk).
Az alapító szerződések (utoljára a Lisszaboni szerződéssel módosított) rendelkezései alapján azonban nem kötelező csatlakozni ehhez a rendszerhez, és Magyarország ezt az Orbán-kormány ellenállása okán nem is tette meg. Az Európai Ügyészség mögötti koncepció az, hogy az intézmény egyfajta alternatívaként vagy kiegészítéseként jön létre, hogy az érintett tagállam beleegyezésével felváltsa vagy kiegészítse annak ügyészi hatóságainak működését annak szuverén igazságszolgáltatási fórumai (bíróságai) előtt. Ráadásul nem általános jelleggel, hanem csak az Európai Unió által meghatározott egyes bűncselekmények elkövetésének gyanúja esetén alkalmazandó, azaz a széles körben elterjedt tévhitek ellenére nem egy általános nyomozati és vádhatóság. Mindezt a létrehozó és működését ellenőrző uniós rendelet alapvető szabályként írja elő az Európai Ügyészség működésére vonatkozóan, és nem biztosít lehetőséget annak számára arra, hogy bármilyen okból eltérjen ezektől az előírásoktól.
Ugyanakkor ki kell emelnünk, hogy az EPPO működésének legfontosabb jellemzője nem a nyomozások, hanem a vádemelések lefolytatásának lehetősége, de azt sem egy uniós fórum, hanem a tagállamok bíróságai előtt.
Ez a némileg korlátozott joghatóság az elmúlt években még így is folyamatosan politikai feszültségekhez vezetett a korrupcióval kapcsolatos bűncselekményekkel kapcsolatban egyes tagállamokban, amelyek úgy döntöttek, hogy nem vesznek részt ebben az együttműködésben, emiatt pedig már korábban is felmerültek az Európai Ügyészség joghatóságának esetleges kiszélesítésének kérdései.
Működés a szabályozáson alapuló joghatóságán kívül?
Mivel volt ellenállás egyes tagállamok (leginkább a magyar kormány) részéről, számos kérdést vetett fel korábban egy olyan elképzelés, hogy az Európai Ügyészség egy nem részt vevő tagállam területén elkövetett bűncselekmények esetén is gyakorolhassa hatásköreit – bár mivel működésének legfontosabb jellemzője a vád képviselete a tagállami bíróság előtt, erősen kérdéses volt, hogy képes-e erre egy nem részt vevő tagállam bírósága előtt.
Ennek egyik fő oka, hogy egy ilyen tagállami bíróság valószínűleg nem tud aktív perindítási jogot biztosítani az Európai Ügyészségnek a hatályos hazai jogszabályok alapján – nevezetesen az erre vonatkozó tagállami jogi normák hiányában. Ez csak megfelelő, hatályos tagállami jogszabályokkal lenne lehetséges, amelyek megteremthetnék ennek jogi feltételeit. (Ez a munka most például a magyar jogalkotó előtt áll.) Ezek hiányában nem biztosíthatók sem az Európai Ügyészség tárgyalótermekben végzett tevékenységének feltételei és szabályai, valamint a tagállami hatóságok együttműködési kötelezettségei sem, amelyekre amúgy a létrehozó rendelet 28. cikkének (2) bekezdése kifejezetten utal: szükség van az alkalmazandó tagállami jogszabályok rendelkezéseire.
Felhozható volt egy olyan érv – és elméletileg ez egy érvényes érv –, hogy hiányzó tagállami jogi normák esetén az Európai Ügyészségről szóló rendelet maga közvetlenül hatályos és alkalmazandó jogszabályként működhet (ami az uniós rendeletek fontos jellemzője), de maga a rendelet nem pótolja, (és nem is pótolhatja) a hiányzó tagállami jogszabályokat, valamint nem is adhat felhatalmazást az Európai Ügyészségnek a tagállami jogalkotó helyettesítésére, különösen pedig nem értelmezhető úgy, hogy az kipótolhat egy olyan hiányzó aktust, amit a tagállam az alapítós szerződések alapján maga kell elvégezzen – magyarul nem kerülheti meg azt a problémát, hogy az érintett tagállam nem része a rendszernek.
Ezenkívül maga a rendelet megfelelően és egyértelműen meghatározta alkalmazásának területi hatályát: definíciója szerint a „tagállam” alatt azt a tagállamot értjük, „amely részt vesz az Európai Ügyészség létrehozására irányuló megerősített együttműködésben”. Ennek alapján bajosan volt érvelhető, hogy a joghatóság kiterjeszthető egy nem részt vevő tagállam akarata ellenére.
Volt-e, van-e lehetőség a joghatóság egyoldalú kiterjesztésére?
Voltak arra vonatkozó információk az elmúlt években, hogy az Európai Ügyészség vizsgálódni kezdett egy Magyarországon (azaz egy nem részt vevő tagállamban) elkövetett állítólagos korrupciós bűncselekmény ügyében, amelynek egyes elemeit Belgiumban (egy részt vevő tagállamban) követték el, mivel a konkrét ügyben a finanszírozási kérelmek egy részét benyújtották a Belgium területén működő uniós intézményekhez. Ez elméletben joghatóságot biztosíthatott az Európai Ügyészség számára, de logikusan csak a belga igazságszolgáltatási rendszerben, a belga bíróság előtt történő vádemelésre, miközben az állítólagos bűncselekményt ténylegesen Magyarországon követték el. Elméletileg ez a megoldás működőképesnek tűnhetett, de a gyakorlatban számos jogi problémához vezethetett volna, ami a belga bíróságokat érintette volna. Ráadásul, az így indított büntetőeljárás ütközhetett volna a büntető eljárásjog kettős vádemelést tiltó elvével (mivel a területi állam, azaz Magyarország továbbra is hivatkozhatott volna bármikor arra, hogy büntető hatalmát kívánja gyakorolni), ami könnyedén vezethet ahhoz a problémához vezet, hogy maga a belga bíróság köteles megszüntetni az előtte folyamatban lévő eljárást.
Ennek eredményeképpen ilyenre nem is került sor. Az EPPO nem is törekedett erre, az elmúlt években inkább a figyelme fókuszában a magyar vádhatósággal való együttműködés volt, aminek alapját a magyar ügyészséggel 2021-ben megkötött együttműködési megállapodás határozta meg.
A magyar csatlakozás nyilván véget vet ezeknek a problémáknak, legalábbis Magyarország tekintetében.
Összefoglalva
Az Európai Ügyészség 2007-es létrehozása merész lépés volt az EU korrupcióval kapcsolatos bűncselekményekkel szembeni kapacitásainak megerősítésében, kiegészítve az Európai Csalás Elleni Hivatal és a tagállami hatóságok kapacitásait. A Lisszaboni szerződésbe való felvétele egyértelműen jelezte a tagállamok hajlandóságát az együttműködés elmélyítésére ebben a kérdésben.
Ennek a hajlandóságnak azonban vannak korlátai – és itt ismét az EU szokásos kérdéseihez kell visszakanyarodnunk: mennyire hajlandó a szervezet „föderatív állammá” válni, vagy pontosabban fogalmazva: mennyire hajlandóak a tagállamok valami hasonlóvá tenni? Az Európai Ügyészség működésének az alapító szerződések és a létrehozó rendelet meghatározta korlátai választ adhatnak erre a kérdésre, még ha nem is mindig a mi ízlésünknek megfelelően – ugyanakkor jó hír, hogy ezek a válaszok nem véglegesek.
Lattmann Tamás honlapja 